河南环境人口资源网讯 一、法律制度落实不到位
1、相关法律的权威性被弱化
自《土地法》颁布实施以来，每隔一段时间，国土资源部（原国家局）到国务院办公厅，甚至国务院都要下发关于加强土地管理方面的通知，在许多通知中都有“予以补办”、“原则上”等提法，在新老《土地管理法》中，对未批选用、少批多用等非法占用土地，以及买卖或者以其他形式非法转让土地等违法用地及地上建筑物要么是没收，要么是拆除，从来不存在补办手续一说。但有些文件和政策与法条有明显不一致，甚至违背之处。如1999年国务院办公厅39号文件中规定，凡符合规划未按规定办理有关手续的，必须限期办理，逾期不申报按非法占地查处。2004年国务院28号文件规定：“确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。”事实上，屡违法屡在“补办”中受益；屡查处，屡在“原则上”得利。土地管理法律法规的权威性被严重的弱化。
2、《土地利用总体规划》的刚性被柔化
美国的规划是自下而上、在公众的参与下通过半数以上民众的讨论制定的，而且规划一经制定就具有法律权威，没有绝对充足的理由和未经法定程序不得随意调整。我国《土地法》规定：“……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”这是很严肃的、刚性的要求，但各地的规划编制是一回事，实施又是一回事。甚至在实施的过程中随意修正、调整，规划跟着用地跑。近年来，由于许多地方不断加大招商引资的力度，建设项目占用耕地量逐年增加，有的地方将耕地（甚至基本农田）调整为各类开发区、科技园区的建设用地。规划的作用没有显化出土地用途管制制度的立法初衷。哪里还谈土地利用总体规划的刚性呢？
3、基本农田保护措施难落实
首先，基本农田等级划定没有完整的评价体系，不少地方还是利用1980年全国土壤普查的成果来确定等级，时间已过去28年之久，这些成果的价值究竟还有多大？退而言之，即使有价值，也不可年复一年的套用。其次，基本农田保护工作中所需资金量大，该收的保护资金不能到位，该专款专用被挪着他用。第三，土地法律法规规定对占用耕地、基本农田的，县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将耕作层的土壤剥离用于耕地、其他土地的改良等。而实际用地中能如此剥离者寥寥。主要原因是表土剥离后地面高程降低以及用地单位不愿承担剥离表土的费用。第四，各地基本农田保护指标不均衡，相关法律虽然规定基本农田保护率应在80%以上，但有些地方保护率太高，如苏北某多少年来基本农田保护率为97%以上，这显然是不合理的。这些地方稍一用地，就有可能侵占基本农田，不切实际的高保护率往往迫使地方政府冒碰“高压线”的危险来换取地方的经济发展,这样根本不利于耕地保护。4、土地开发复垦整理中新增耕地质量得不到保证
西方许多国家的农地管理早已从数量保护为主转变为数量、质量和生态环境保护并重的三维保护体系。我国《土地法》规定占用耕地的按照数量和质量相当的要求来补充；同时，在中华人民共和国国土资源行业标准《土地开发整理项目验收规程》TD/T1013-2000附录A（标准的附录）《土地开发整理质量验收内容》中，明确了项目完成后的土层厚度、土壤的pH值等规定，但对土壤的有机质含量等没有进一步的规定，各地在保证补充耕地数量的基础上，虽然大多能做到土地平整、水系配套、田间道路畅通等等，但其他质量保护方面，都没有制定新增耕地质量标准，也没有落实补充耕地验收单位在耕地质量方面的具体责任。
5、土地征收过程中存在的问题不容忽视
第一、美国、德国等国家法律规定，政府只有充分证据证明是为了公共目的才可以征地。联邦法律进一步规定，政府征收的土地只能用于政府办公、公立大学、市政、军事设施等等。我国《土地法》也规定国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。但在实际动作过程中“公共利益”的外延被人为扩大，有的地方甚至用得过滥。第二、根据美国财产法，合理补偿包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格，而我国征收土地补偿标准低的一个重要原因是，只“一次性了断”，忽视了土地的未来收益对农民的社会保障功能以及集体土地所有权的其他相关权能的价值，导致许多地方大量低成本征收土地。第三、相关部门在立项时对投资额往往把关不严，存在虚报现象。在项目建设过程中投资强度达不到标准的比比皆是，政府及其相关职能部门往往热衷于征地、供地，而供后的管理常常不到位。这些方面造成大量耕地被浪费。
二、地方政府未尽守土之责
美国加州1965年颁布一项法规，将土地管理从地方政府收归州的国土管理机构，减少了许多问题。而我国的土地直接归各级地方政府管理，同时因为经济利益驱动和干部选拔任用管理体制上的不完善等问题，致使许多地方政府不仅未尽守土之责，相反利用职权大量浪费耕地。1、前几年，许多地方用地都是“先上车，后买票”，经过多次查处和整治，近年来虽有所好转，未批先用现象但仍然存在。甚至有些地方政府“零地价”出让工业用地。据前前几年统计表明，仅全国各地开发区的土地闲置率就达43%，地方政府视投资者为“上帝”，只要能引进项目，要用什么地方，用多大的地方都一应满足。2、1993年底，土地出让金全部交由地方政府使用管理后，地方政府在经营性用地这一块是想方设法多征地，多出让，多收益，“土地财政”为地方建设立下了汗马功劳，早在《土地法》问世前国家就多次强调保护耕地，但几十年来，各类开发区遍地开花，各地城市新区建设你追我赶。一方面耕地保护口号喊得山响，另一方面却在鲸食大量耕地搞建设。3、被处理的干部是今天处理，明天挪个位置，继续干“革命”工作。据统计，2004年全国因土地问题受处理的干部，处罚率只有千分之几。
三、执法监察在耕地保护中存在的问题
1，执法监察工作有时受地方政府左右。有些地方在对违法用地项目检查前，必须先经当地政府或其优化部门同意后方可检查2、土地执法人力资源吃紧。各县（市）局的执法人员编制在10人左右，违法用地案件调查处理需要大量的人力和时间，执法中人力资源吃紧。而这种情况在基层国土所则尤为突出，有的基层所只有三四个人，既要承担业务工作，又要参与执法，基本上这些人员没有星期天。如苏北某县一基层所，在编3人，一次有1人骑摩托车意外受伤，剩2人上班，刚好该县国土资源局正在全面推进农宅发证工作（当然还有其他工作任务），白天要下村丈量宅基地，晚上要加班做内业资料，后勤保障又跟不上，一日三餐只能吃方便面。人手少、工作量大，执法监察工作不到位，势必对耕地保护产生影响。2，基层国土所执法监察人员宠杂。在这些执法人员中部分是1996年前后各乡镇农房分流人员，还有部分为退伍战士，土地管理专业院校生很少，整体业务素质不高，在碰到具体土地执法监察案件时，往往造成法律法规条款运用不当，程序不合法等情况，导致部分违法用地案件处理不到位，甚至还败诉。 3、有些地方建立的县、乡（镇）、村三级执法监察网络执行效果不佳，其原因主要是基层村组参与人员经费无法落实解决。
四、人口、农民在耕地保护中存在的问题
1、我国人口不断增长，耕地保护压力越来越大。2007年初全国耕为18.27亿亩，人均耕地仅为1.4亩，只占世界平均水平的1/3，根据国家人口和计划生育委员会的研究成果，到下世纪中叶人口总量达到约 16亿峰值后才能开始缓慢下降。我国人口有增无减，耕地却在逐年减少。十几亿人口的吃饭问题，是一个不容含糊、不容忽视的大问题。2、农民对耕地过度攫取，为眼前利益在耕作中只使用化肥，虽然增产了，但农产品质量不高，虽然取得了一定的经济利益，但土壤的质量却下降了。这是不可忽视的问题，长期以往，何谈科学可持续发展，何谈耕地保护。3、农民是耕地利用保护、经营投资的最直接的主体，法律规定了耕地承包期30年不变，目的是让他们力对耕地进行投入。当前制约农民对土地投入的因素主要有：一是大部分农民不知道耕地保护的重要性，许多农民还将自己承包地内的土取了用作扛屋基，更有甚者将土取了买给当地的窑厂从中获利；二是中国人均耕地少，无法集约化、产业化、机械化耕种，农民终日面朝黄土背朝天，付出太多辛劳，即使增产了也不增收，无法实现利益最大化；三是虽然国家取消了农业税费，但农民收入增长仍然缓慢，一直以来农民收入低，家底薄，没有经济积累，即使有一点积累也要为子女上学、家庭建房等作长远打算；四是农民科学文化素质不高，谈不上对耕地进行高科技投入，而欧美国家制定政策，对农业生产者资助培训，提高农民生产技术、技能，为可能成就高成效农业创造条件；五是如农民对耕地追加投资，耕地质量提高了，但所生产的都是社会需要的公共农产品，回报率不高，甚至没有回报还亏本。六是农村青壮年劳力都外出务工，“3860”（妇女老人）部队守家种田，谈不上对耕地保护、提高耕地质量。
对耕地保护存在问题的对策思考
一、大力宣传土地管理法律法规，增强全民保护耕地意识
1、要加强土地管理法律法规的宣传，不仅要注意宣传对象，还要注意宣传内容。让干群都知道：耕地是我们的生命线，耕地是母亲，没有了耕地，就没有了衣食父母。还应该大力积极宣传耕地保护方面好的做法和成功经验，同时加大对违法用地反面典型案件的报道力度，起到警示教育的作用，树起全民保护耕地的意识。2、要将耕地不断减少与人口不断增长结合起来宣传，哪一天真的人均耕地达到了世界粮农组织规定的0.8亩禁戒线以下，不足以养活中国十几亿的人口，那么中国、中国的社会、中国的人民将会怎样？3、要广泛开展全社会的舆论监督，开通各种信访渠道，群众的“眼睛”是最亮的，群众的力量是最强大的，将耕地保护置于社会监督之下，这样必然能取得一定的保护效果。
二、完善土地管理法律法规在耕地保护方面空白，增强法律对耕地保护的严肃性
《违反土地管理规定行为处分办法》自2008年6月1日起施行。这一《办法》的实施必将对耕地保护起到很大的作用。1、要增强土地管理法律法规的严肃性，建议今后从国家到地方及各级部门不要再出台与法律相违背的政策文件，有法必依，违法必究。2、严格界定“公共利益”的范围，可参照《国土资源部划拨用地目录》来确定公共事业用地范围，从而限制那些美其名曰为了“公益利益”而用得过滥的“征地权”。3、美国土地管理实行分类实施用途管制制度，如俄勒冈州在制定城市规划时，确定“城市增长边界”，在边界内的土地才能在某一特定时期转变为城市用地，之外的土地是一直都不能作为城市用地的。我国要继续从用途管制的角度出发，科学制定土地利用总体规划，增强规划管理的严肃性。建议尽快制订并出台规划法，将耕地保护工作提升到一个新的高度。4、要强化基层干部群众，特别是村组干部的耕地保护责任。当前，各级地方政府逐级签订耕地保护责任状，但没有几人被追究过责任。村组干部、群众对当地的违法用地行为是最先知道，他们是土地执法监察强有力的“后备资源”，目前这部分的力量在保护耕地中的监察作用没有发挥出来，应该在今后修改《土地法》时加入村组干部群众对保护耕地的责任，以弥补土地执法人员人手少，违法用地行为不能在第一时间内被发现和查处的不足。对村组干部，凡在其管辖范围内的耕地受到侵害的必须承担责任。对群众，谁耕种的地被非法占用、非法取土而其未制止、举报的，也要承担适当的耕地保护责任。5、建议应尽快出台关于土地开发复垦整理中新增耕地方面、基本农田建设中保证质量方面的一整套管理的法律法规，成立专门的新增耕地（含基本农田质量等级认定）验收机构，落实验收责任，从而保证新增耕地不仅在数量上，而且在质量上均达到标准。
三、确立科学发展观和政绩观，加强地方政府耕地保护责任
1、对地方各级干部进行思想教育，树立正确的政绩观，明确为什么当官，当官干什么，转变思想观念，为耕地保护工作提供思想保证。其次，要落实耕地保护责任。依据今年国务院31号文件要求，最好采取省以上统一制订各级地方政府耕地保护的责任考核体系。并认真严格落实，实行一票否决制度。第三、要改变现行干部任用体制，对不落实科学发展观，对不顾农民利益、不顾长远发展要求、对在耕地保护工作中出现问题的党政领导干部不得提拔重用，对有重大违法违纪违规者要严肃追究责任，让这些人要付出沉重的代价，终生不得重新任用。2、建议地方政府按照法律法规的规定尽可以地将所占用耕地的表土剥离用于耕地、其他土地的改良。一是尽可能地要求用地单位来落实此项工作；二是地方政府可以根据实际需要，自己组织剥离，或根据当地群众的需要，让群众按照剥离深度要求剥离。在这方面我们要学习三峡库区农民“移土培肥”过程中的“背篓精神”。
四、加强土地执法监察队伍建设，提高土地执法质量
1、美国土地管理是集中、垂直的土地管理体制，国家土地管理局隶属于内务部，在全国各地设立派出机构对各地的土地进行管理。从目前我国土资源管理体制来说，只要进一步完善执法监察体制，发挥国家总督察机构的职能，加大对地方政府、用地者用地行为的监管，定能减少仍至杜绝违法用地的发生。因此建议，一、将现有执法人员编制归省管理，在各市、县成立专业执法大队、中队，可直接由国家成立的驻省督察机构对各大队、中队在全省范围内进行调配使用管理。二、根据各地情况，适当增加执法人员的数量，主要从土地管理专业院校毕业生中录取。2、严格落实执法监察巡查制度。一是各地组织定期巡查，上级组织不定期抽查。二是认真落实动态巡查责任制，谁的辖区内发生违法用地，而没有在第一时间内发现并行动的就追究谁的责任。做到以预防为主，把土地违法行为消灭在萌芽状态。3、提高土地执法过程中内外部协同执法能力。首先，在国土系统内部可以通过制定基层所联合执法、供地情况内部通报、执法监察、基层所参与交地等制度加强执法工作。其次，国土部门一直以来土地执法都是单兵作战，执法力量不够。近来在有些地方已有和公安等其他部门联合执法的成功经验，因此国土部门在执法时应联合建设、规划、公安等多个部门协同执法，可在查处违法用地时对违法用地者形成强有力的攻势，同时也起到查处一起，震慑一方的效果。5、加强土地执法监察网络建设，对土地执法监察网络中的村组人员，建议由各地政府根据实际情况，出台政策文件，对这些人员实行聘用制，在聘用期内给予一定的经济补偿，提高其积极性，同时落实责任，做好土地执法监察工作。
五、科学管理、合理使用耕地保护方面资金，切实保证耕地的数量和质量
用于土地开发复垦整理、基本农田建设的经费主要有以下几项：出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发资金、土地复垦费、土地闲置费等，各地应该依法足额收取，专款专用，上级政府及部门应对这些费用加强监督检查，看各地有无挪用、他用情况，是否将这些费用按规定的比例足额用于农业开发整理、耕地及基本农田保护，对现有的资金要科学合理利用，从而保证耕地保护资金发挥应有的作用。
六、科学挖潜存量土地，“开源”和“节流”并举保护耕地
1、各地要对各类存量土地要进行全面调查，并全面研究分析，制定科学合理的使用方案，保证在有存量土地可用的情况下，尽量不使用增量土地。2、严控城市向外延扩张，乡镇集镇各类用地要要依托小城镇发展，村庄建设要结合社会主义新农村建设的要求进行。积极研究土地利用总体规划，增强其的科学性和可操作性，向旧城区要地，向空闲地、废弃地要地，向空心村要地，在土地利用中引入“循环经济”理念，想方设法不占、少占耕地指标，加快改造步伐，提升城市、集镇、村庄的形象和品位。3、各地应积极落实国土资源部2005年10月11日印发的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，按要求保证新增耕地的质量，运用建设用地指标置换政策，保障地方经济发展对土地的需求，同时也为社会主义新农村建设做出一定的贡献，切实集约节约使用土地。4、加强对项目立项部门的责任管理，对投资额含有水分和夸大现象的项目，要追究相关人员责任，保证项目用地面积客观实际。5、从搞好土地开发复垦整理工作方面、从开展农业综合开发及中低产田改造方面、从加强灾毁耕地复垦及植被保护防止水土流失、土地沙化等等方面加强对耕地数量和质量的保护。
七、增加农民收入，提高农民对耕地保护的积极性
1、要逐步缩小城乡、工农差距，我们要对农民实行农业保护政策，国家应根据财政状况，逐年扩大粮食及农产品价格保护的范围，不断提高农民的收入，使他们在粮食及农产品中得到该得的社会平均利润，甚至可以得到因对耕地质量建设的投入而带来的超额利润。从而让农民自觉采取措施对耕地进行水土保持、土壤结构改良、地力等级培肥等，将保护耕地责任作为已任。2、我们还必须看到，农业与二、三产业的关系，大米小麦等等农产品的深加工产业链都离不开农业，耕地是农业的根本，农业是二三产业的保障，如果损害了农民利益，其他产业就发展不下去。3、当前农民进城务工，国家应对这种情况进行调查研究，加强企业对农民工的生活保障方面的考虑，进一步加强城市对农民工的吸纳能力，加速城市化的进程中将这些务工人员的农田在保留承包权的情况下，实行农业产业化管理，提高耕地的产出率，增加农民收入同时，加强耕地的质量建设。 （资源网）